Geld für die Seidenstraße

Die Asiatische Infrastruktur Investitionsbank als Akteur der Belt and Road Initiative
Büro der AIIB
Macht der Weltbank Konkurrenz und spaltet die Einheit der Industriestaaten des Globalen Nordens seit ihrer Gründung 2015: die Asiatische Infrastruktur Investitionsbank 颜邯, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, Wikimedia Commons

Dieser Beitrag erschien zuerst im Dossier "Die neuen Seidenstraßen" der Rosa Luxemburg Stiftung (Link unten)

Chinas Belt and Road Initiative erfordert Investitionen in Milliardenhöhe. An der Finanzierung der einzelnen Projekte sind zahlreiche Akteur*innen beteiligt, eine davon ist die Asiatische Infrastruktur Investitionsbank. Noch ist diese maßgeblich von China gesteuerte Bank ein relativ kleiner Player, aber ihr Einfluss wächst stetig.

Als im Oktober 2013 die Gründung der Asiatischen Infrastruktur Investitionsbank (AIIB) auf den Weg gebracht wurde, fragten viele nach dem Warum. Brauchte es neben der global agierenden Weltbank und der regional aufgestellten Asiatischen Entwicklungsbank (ADB) noch eine weitere auf Asien bezogene Internationale Finanzinstitution (IFI)? Ja, glaubten China und andere Schwellenländer. Sie hatten seit langem gefordert, dass ihr Stimmgewicht in der Weltbank entsprechend der gestiegenen wirtschaftlichen Kraft erhöht werden sollte. Der US-Kongress hat dies aber blockiert, während die Europäer die Stimmrechtsänderungen befürworteten. Die AIIB ist also der Versuch Chinas, die Dominanz der USA in den IFIs zu brechen.

Die AIIB ist aber auch Teil der neuen chinesischen Außenpolitik, die neue Rahmenbedingungen für eine offensive Investitionspolitik schuf. Schon nach dem Beitritt zur Welthandelsorganisation WTO im Jahre 2001 richtete sich die diplomatische Aufmerksamkeit auf bilaterale Verträge sowie Freihandelsabkommen, insbesondere mit den asiatischen Nachbarstaaten. Schritt für Schritt wurde der «Traum eines wiedererstarkten Chinas» – so der Slogan zum Machtantritt Xi Jinpings im Jahr 2013 – vorbereitet. Die AIIB ist zwar eine multilaterale Bank, wie ihr chinesischer Präsident Jin Liqun immer wieder betont. Gleichzeitig dient sie aber gemeinsam mit dem Seidenstraßen-Fonds und den großen Staatsbanken Chinas der Finanzierung kostspieliger Infrastrukturprojekte im Energie- und Verkehrsbereich im Rahmen der Belt and Road Initiative (BRI). Allerdings haben chinesische Staatsbanken insgesamt einen weitaus größeren Anteil an der Finanzierung von BRI-Projekten.

Mit der Gründung der Bank im Jahr 2015 ist es gelungen, die Einheit der Industriestaaten des Globalen Nordens zu spalten. Die USA unternahmen große Anstrengungen, ihre Verbündeten vom Beitritt zur AIIB abzuhalten. Dies gelang ihnen allerdings nur bei Japan und (derzeit noch) Kanada. Als Großbritannien den Beitritt ankündigte, war der Damm gebrochen und die anderen europäischen Länder reihten sich in die Schlange der Beitrittswilligen ein. Es gab die Vermutung, dass es Downing Street darum ging, am Finanzplatz London den Devisenhandel mit der chinesischen Währung zu verankern. Gleichzeitig wurde befürchtet, dass mit der AIIB auch ein Angriff auf die Vormachtstellung des US-amerikanischen Dollars verbunden sei. Dies wurde von China jedoch bestritten. Allerdings übernahm der IWF in der Folge den Yuan in den Währungskorb zur Berechnung seiner Sonderziehungsrechte, womit die chinesische Währung im internationalen Finanzsystem an Bedeutung gewann.

Durch den Beitritt der europäischen Staaten stockte die AIIB ihr Gründungskapital von 50 auf 100 Milliarden Dollar auf. Ein Fünftel wurde direkt eingezahlt, die restlichen 80 Prozent liegen in Form von Garantien vor. Im Falle Deutschlands sind dies 900 Millionen Dollar als Einzahlung und 3,6 Milliarden Dollar Garantiesumme. Dadurch gelang es der AIIB bei den Rating-Agenturen das höchste Rating AAA zu erhalten, das zum Beispiel auch die Weltbank hat. Je besser das Rating ist, um so preiswerter ist die Refinanzierung durch Schuldverschreibungen (Bonds) für die Bank. Mitte 2020 platzierte die AIIB ihren ersten Bond am Finanzmarkt, interessanter Weise in chinesischer Währung. Diese Bonds sind wegen ihres hohen Ratings eine sichere Wahl für Anleger aller Art.

Da es bei den Entwicklungsbanken jeweils Grenzen für die Höhe der Kredite an die einzelnen Nehmerländer gibt, ist eine neue Bank eine weitere Quelle für Finanzierung. Durch Co-Finanzierungen können so diese Schwellen umgangen werden. Land X, das von der Weltbank nur einen Kredit von Höhe einer Maximalsumme Y bekommen kann, wird es so ermöglicht, für ein Projekt weiteres Geld bei der AIIB zu leihen. Problematisch ist dabei natürlich, dass so die Schuldentragfähigkeit der Nehmerländer nicht nur ausgereizt, sondern überschritten werden kann. Durch ökonomische Schocks wie die Corona-Pandemie kann es zu einer neuen Überschuldungskrise kommen.

Eine "chinesische Bank" mit einem starken Präsidenten

In ihrer Organisationsstruktur orientiert sich die AIIB am Aufbau aller anderen Entwicklungsbanken. China hat als größter Anteilseigner, wie die USA bei der Weltbank, das (ungeschriebene) Recht, den Präsidenten der AIIB zu nominieren. Gewählt wird er vom Verwaltungsrat (Board of Directors), dessen zwölf Mitglieder die Mitgliedsländer repräsentieren. Dieses Gremium berät die Politik, Strategien und die Vergaben der Bank. Im Gegensatz zur Weltbank sind die Mitglieder des Veraltungsrates (Excutive Directors) allerdings nicht in Beijing angesiedelt, sondern treffen sich regelmäßig persönlich oder in Videokonferenzen zu ihren Beratungen. Durch diese Struktur will die AIIB einen Teil ihres Geschäftsgrundsatzes «lean, clean and green» (schlank, sauber und grün ) realisieren. Allerdings wird so der informelle Umgang und Informationsfluss zwischen Verwaltungsratsmitgliedern und dem Management ausgeschlossen, der z.B. in der Weltbank oder der ADB Teil der täglichen Arbeit ist.

Besorgniserregend ist auch die sehr starke Stellung des Präsidenten der AIIB. Im Rahmen der Rechenschaftspflicht (accountability framework) kann Präsident Jin Liqun eigenständig und ohne vorherigen Beschluss des Verwaltungsrates Projekte bis zu 200 Millionen Dollar im öffentlichen Sektor, bis zu 100 Millionen Dollar im Privatsektor und 35 Millionen Dollar an Kapitalbeteiligungen bewilligen. Ab Mitte 2021 erhöhen sich die beiden erstgenannten Beträge sogar noch auf 300 bzw. 150 Millionen Dollar. Zwar kann jedes der zwölf Mitglieder des Verwaltungsrates verlangen, dass Einzelentscheidungen in das Gremium gezogen werden. Aber dies wird erschwert durch die problematischen Informationsregeln. Allgemein ist es das Ziel, dass sich der Verwaltungsrat um die «großen Linien» kümmert, während das Tagesgeschäft dem Präsidenten und seinem Management überlassen bleibt. Eine ausreichende Kontrolle durch den Verwaltungsrat wird so nicht gewährleistet.

Umwelt- und Sozialstandards ja, Informationspflicht nein

«Lean, clean and green» werden von der AIIB auch als Leitlinien für die Umwelt- und Sozialstandards (Environmental and Social Framework, ESF) sowie die Veröffentlichungsrichtlinie und Rechenschaftsregeln bezeichnet. Schon vor Aufnahme der Geschäftstätigkeit im Januar 2016 wurde das ESF verabschiedet, die anderen Regeln wurden erst einige Zeit danach in Kraft gesetzt. Durch die Einbindung ehemaliger Weltbank-Mitarbeiter*innen bei der Erarbeitung des ESF, wollte die AIIB beweisen, dass die Regeln dem Vergleich mit internationalen Standards standhalten. Für jemanden, der nicht im Detail mit den Einzelheiten vertraut ist, sieht es auch so aus. Alle für Interessengruppen wichtigen Stichworte und Zielbeschreibungen werden benannt. Aber wie immer steckt der Teufel im Detail.

Das ESF überträgt Kreditnehmer*innen fast alle Verantwortung. Diese sollen bei dem Projekt alle Sorgfaltspflichten (due diligence) bei der Umwelt- und Sozialverträglichkeit einhalten, die eventuell Betroffenen informieren und konsultieren, und laufend über den Projektfortschritt und auftretende Probleme berichten. Dabei sollen Projektträger*innen sogar die Möglichkeit evaluieren, ob ihr eigenes Projekt besser nicht durchgeführt wird. Der AIIB obliegt dann die Kreditentscheidung, aufgrund der vorgelegten Dokumente. Dadurch soll die schlanke (lean) Verwaltung gesichert sein.

Generell ist es sehr wichtig, dass die lokalen Gemeinden, die von Projekten (negativ) betroffen sind, vor der Genehmigung und Umsetzung der Projekte umfassend informiert werden. Dadurch können frühzeitig Probleme benannt und möglichst vermieden werden. Doch gerade in diesem Bereich steckt die größte Schwachstelle des ESF, wodurch die guten Formulierungen in den Zielbeschreibungen wertlos werden.

Im ESF gibt es keine verbindlichen Fristen, wann Informationen veröffentlicht werden müssen. Es wird nur gesagt, dass Betroffene konsultiert werden sollen. Wann und wie genau das vonstatten gehen soll, wird aber völlig offengelassen. Es gibt sogar die Möglichkeit für die Bank, ein Projekt zu genehmigen, ohne dass überhaupt eine Umwelt- und Sozialverträglichkeitsprüfung abgeschlossen ist. Wie dann der Verwaltungsrat im Zweifelsfall eine Entscheidung an sich ziehen soll, obwohl grundlegende Informationen nicht vorliegen, ist bislang ein Rätsel.

Als Kritik laut wurde, dass es keine verbindlichen Informationsfristen vor Projektgenehmigung gibt, verwies die AIIB auf die Veröffentlichungsrichtlinie. Diese wiederum behandelt alle anderen Dokumente der Bank. Wenn es um Projekte geht, verweist sie auf das ESF. Ein klassischer Zirkelschluss, der Informationssuchende in einer kafkaesken Lage zurücklässt. Bei der anstehenden Revision des ESF in den Jahren 2020/21 soll nach dem Willen der europäischen AIIB Mitgliedsländer diese Lücke mit klaren Regeln geschlossen werden. Die ersten Entwürfe der Neufassung sind aber weiterhin ohne bindende zeitkritische Vorgaben.

Kritik am Beschwerdemechanismus

Da die AIIB wie alle anderen Entwicklungsbanken als internationale Institution Immunität besitzt, kann sie nicht verklagt werden, wenn von Projekten betroffene Personen oder Gemeinden sich in ihren Rechten verletzt sehen. Die IFIs haben für solche Fälle unabhängige Rechenschaftsmechanismen eingerichtet. Bei der AIIB ist die Stelle, die sich mit Beschwerden befasst, allerdings nur ein Teil einer Einheit, die gleichzeitig für Korruptionsbekämpfung und Evaluierung zuständig ist. Damit ist diese Einheit aber zu nah am/im Management angesiedelt, um wirklich unabhängig zu sein. Zudem sind die Hürden in den Regularien so hoch, dass es Betroffenen fast unmöglich gemacht wird, mit dem Anliegen vorzudringen. Bei Projekten, die von AIIB und anderen Banken gemeinsam finanziert werden, verweist sie sowohl bei den anzuwendenden Umwelt- und Sozialstandards als auch bei Beschwerden auf die andere Finanzinstitution.

Ein weiterer bedenklicher Punkt ist die Anwendung von Umwelt- und Sozialstandards staatlicher oder privater Kreditnehmern*innen statt des eigenen ESF. Dies wird damit begründet, dass dadurch die Klienten mit vertrauten Regeln umgehen und ihre Kapazitäten gestärkt werden, wenn es noch Lücken oder Schwächen gibt. Allerdings gibt es auch hier keine klaren Regeln, wie sichergestellt und öffentlich gemacht wird, dass die Standards der Kreditnehmer*innen auch wirklich gleichwertig sind.

Auf den ersten Blick hat die AIIB also eine Organisationsstruktur und ein Regelsystem, dass den Standards der anderen IFIs entspricht. Bei genauerem Hinsehen treten jedoch gravierende Schwachstellen und Lücken zutage. Das System der AIIB ist zwar schlank (lean), aber die Kategorien «clean» und «green» sind fragwürdig. Urgewald hat dazu 2019 eine Studie veröffentlicht, in der Organisationsstruktur und Standards der AIIB detailliert kritisiert werden.

Deutschland, China und die Bank

Als die Ratifizierung des deutschen AIIB-Beitritts bevorstand, hat der Bundestag klare Vorgaben gemacht, was den Beitritt Deutschlands angeht und formuliert: «Vor diesem Hintergrund forderten alle Fraktionen die Bundesregierung auf, bei den weiteren Verhandlungen über die Standards der AIIB hohe Umwelt-, Sozial-, Menschenrechts und Governancestandards wie mindestens die der Weltbank einzufordern, darunter beispielsweise auch den Ausschluss von Investitionen in Atom- und Kohlekraftwerke; sich für die Etablierung eines effizienten Monitoringinstruments einzusetzen; sich bei den weiteren Verhandlungen über die Standards der AIIB für die bei anderen internationalen Finanzinstitutionen, insbesondere der Weltbank, geltenden Standards in Bezug auf die Rechenschaftspflicht und Transparenz der AIIB auszusprechen; sich bei den weiteren Verhandlungen für einen unabhängigen Beschwerdemechanismus auszusprechen ...“»

Die Bilanz der Bemühungen sieht jedoch düster aus. Es gibt keinen Kohleausschluss, die Umwelt- und Sozialstandards, sowie die Transparenz und der Beschwerdemechanismus fallen weit hinter die Standards der Weltbank zurück. Außerdem steht zu befürchten, dass Investitionen in Atomkraft im Rahmen des im September 2020 ins Leben gerufenen Investitionsrahmen für Klimaschutz (Climate Change Investment Framework) befördert werden.

Natürlich wird diese magere Bilanz nicht zu einem Austritt aus der AIIB führen. Dazu sind sowohl die geopolitischen als auch die wirtschaftlichen Interessen Deutschlands in Richtung China viel zu ausgeprägt. Außerdem ist man sich auch innerhalb der nicht-regionalen Anteilseigner nicht immer einig, was zum Beispiel den Ausschluss von Kohle oder die Informationspflicht angehen. Dennoch unterfüttern diese Erfahrungen ein zunehmend angespanntes Verhältnis zu China. Seit nunmehr fast zehn Jahren wird verhandelt, doch auch der aufgrund von COVID-19 im September 2020 nur virtuell stattgefundene EU-China Gipfel unter deutscher Ratspräsidentschaft konnte nicht das lang ersehnte Investitionsschutzabkommen zum Abschluss bringen. Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) spricht seit 2019 von China als systemischen Rivalen. Hierbei stehen jedoch nicht in erster Linie Menschenrechte im Vordergrund.

Finanzmittel (vornehmlich Entwicklungshilfegelder aus den DAC-Staaten sowie der Weltbank, EU-Institutionen und dem Europarat) in Höhe von 290 Milliarden Dollar flossen aus westlichen Staaten vor allem in die Regionen Süd-und Südostasiens, aber auch nach Zentralasien und in die afrikanischen Staaten (2013-2017). Der Infrastrukturfinanzierungsbedarf bis 2030 wird auf 90 Billionen Dollar geschätzt. Alle multilateralen Entwicklungsbanken arbeiten hier eng zusammen. Um Standards wird hier und dort gestritten. Die europäische Leitlinie für nachhaltige Finanzwirtschaft ist von solchen Auseinandersetzungen geprägt. Absenkungen von Standards zugunsten des Investitionsklimas werden nicht nur in der AIIB willkommen geheißen. Weltweit und besonders unter den Einschränkungen der Pandemie sind Menschenrechte und Klima- und Umweltschutz massiv bedroht. Die AIIB und die Versprechen, die der Finanzausschuss des deutschen Bundestages bezüglich der Sicherstellung höchster Umwelt- und Sozialstandards gegeben hat, spielen hier eine große Rolle.

Der Finanzausschuss des Bundestages lässt sich regelmäßig vom zuständigen Bundesfinanzministerium sowie von den deutschen Vertreter*innen bei der AIIB informieren. Für die ersten zwei Jahre stellte Deutschland den Exekutivdirektor der AIIB-Mitglieder aus der Eurozone, danach bis heute die Stellvertretung. Dies führte auch dazu, dass das Finanzministerium in Berlin Kompetenz im Hause aufgebaut hat. Zudem gibt es einen fortlaufenden, auch informellen Austausch von Nichtregierungsorganisationen, Ministerium und Abgeordneten, der als Seismograf für Probleme und Notwendigkeit von politischen Interventionen dient. 

Fest steht, dass (digitale) Infrastruktur ganz oben auf der Agenda des nächsten chinesischen Fünfjahresplanes (2021-25) steht. Ähnlich wie das fünfte Plenum der Kommunistischen Partei Chinas gerade beschlossen hat, stehen auch für die AIIB Innovation und digitale Infrastruktur ganz oben auf der Agenda. Unter den Vorzeichen einer sich neu ausbalancierenden Partnerschaft zu China und den neuen Bedingungen nach der US-amerikanischen Wahl, wachsen die Chancen für eine multilateral abgestimmte Klimapolitik wieder. Der Schutz der Menschenrechte, Transparenz und öffentlicher Zugang zu Informationen bleiben jedoch weiter eine große Herausforderung. Inwieweit die EU und vor allem Deutschland dies neben öffentlicher Rhetorik zu einem wirklichen Schwerpunkt in den Beziehungen zu China machen, ist vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Interessen fraglich.

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    Bild Anprechpartner   Dr. Nora Sausmikat

    Dr. Nora Sausmikat
    China Desk / Kampagnen zu multilateralen Finanzinstitutionen
    nora.sausmikat [at] urgewald.org

    Bild Anprechpartner   Knud Vöcking

    Knud Vöcking
    Kampagnen zu multilateralen Finanzinstitutionen
    knud [at] urgewald.org
    +49 (0)2583/30492-14

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